中國長(chang)期以來將造紙業(ye)定(ding)位(wei)于(yu)(yu)輕工(gong)行業(ye)，造紙業(ye)的(de)發(fa)展(zhan)受制于(yu)(yu)林(lin)業(ye)、農業(ye)和輕工(gong)業(ye)“三權分立”;國家(jia)缺乏對行業(ye)統(tong)一的(de)規劃和指導(dao)，長(chang)期沒有(you)完整的(de)產業(ye)政(zheng)策，國家(jia)各部(bu)門的(de)相關政(zheng)策對造紙業(ye)又有(you)不同規定(ding)，不能協調(diao)統(tong)一，甚至相互牽制，導(dao)致造紙業(ye)受宏(hong)觀環境影響較大。

隨著國(guo)內經濟(ji)生(sheng)活水平的提高，對紙漿(jiang)等造紙原料需求(qiu)不(bu)(bu)斷擴大(da)，但是中國(guo)森林資(zi)源(yuan)相對匱乏，絕大(da)部分紙漿(jiang)依靠進口。除(chu)去金(jin)融危機對紙業(ye)造成沖擊使得2009年國(guo)內紙漿(jiang)需求(qiu)萎縮外，國(guo)內紙漿(jiang)進口一(yi)直(zhi)呈(cheng)現上揚(yang)態勢(shi)。而(er)2011年以來，國(guo)際(ji)紙漿(jiang)市(shi)場呈(cheng)現大(da)起大(da)落(luo)的發展態勢(shi)。紙漿(jiang)較(jiao)高的對外依存度使得行(xing)業(ye)面(mian)臨喪失紙漿(jiang)定價權的威脅(xie)，給行(xing)業(ye)發展帶來極大(da)的不(bu)(bu)利影響。

上海、北京、廣州等(deng)大中(zhong)(zhong)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)以(yi)(yi)及沿海發(fa)達城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)是(shi)中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)最(zui)為主(zhu)要的(de)(de)(de)市(shi)(shi)(shi)(shi)場。據(ju)統計，上述地(di)區的(de)(de)(de)生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)占(zhan)全(quan)(quan)國(guo)(guo)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)總(zong)量(liang)的(de)(de)(de)60%以(yi)(yi)上。上海早在(zai)2003年人均生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)就達到了8公斤，已(yi)接近世界(jie)發(fa)達國(guo)(guo)家的(de)(de)(de)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)水平。而中(zhong)(zhong)西部地(di)區的(de)(de)(de)生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)仍然非常低，部分省市(shi)(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)人均生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)年消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)還不足1公斤，與(yu)亞非其(qi)他(ta)貧窮(qiong)國(guo)(guo)家的(de)(de)(de)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)水平相當(dang)。同(tong)時(shi)，城(cheng)(cheng)鄉(xiang)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)差異也較大，雖然中(zhong)(zhong)國(guo)(guo)城(cheng)(cheng)鎮人口少(shao)于農村人口，但是(shi)城(cheng)(cheng)鎮人口生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)占(zhan)全(quan)(quan)國(guo)(guo)總(zong)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)量(liang)的(de)(de)(de)70%以(yi)(yi)上，中(zhong)(zhong)高檔生(sheng)活用(yong)(yong)紙(zhi)(zhi)的(de)(de)(de)消(xiao)(xiao)費(fei)(fei)(fei)主(zhu)要集中(zhong)(zhong)在(zai)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)(shi)。

近幾(ji)年，紙(zhi)巾(jin)類生(sheng)活(huo)(huo)用紙(zhi)的(de)消費量(liang)飛快增長(chang)。廁用衛生(sheng)紙(zhi)所(suo)占(zhan)比重不(bu)斷下降，但仍然占(zhan)66%以(yi)上的(de)比例，紙(zhi)巾(jin)大約(yue)占(zhan)30%，其(qi)中(zhong)餐(can)巾(jin)紙(zhi)約(yue)占(zhan)8.50%，面巾(jin)紙(zhi)約(yue)占(zhan)8.80%，手帕紙(zhi)約(yue)占(zhan)12.70%。據統(tong)計，發達國家的(de)生(sheng)活(huo)(huo)用紙(zhi)中(zhong)，廁用衛生(sheng)紙(zhi)消費量(liang)僅占(zhan)總量(liang)的(de)56%，其(qi)他紙(zhi)巾(jin)類生(sheng)活(huo)(huo)用紙(zhi)的(de)消費量(liang)占(zhan)44%，兩(liang)者(zhe)所(suo)占(zhan)比例相(xiang)差不(bu)大。